分析新加坡《支付服务法案》：对不同类型数字货币实施的监管政策有什么区别

撰文：郝凯，万向区块链研究员
编者注：原文标题为《对新加坡〈支付服务法案〉的初步分析》
摘要
本文研究了新加坡《支付服务法案》与现行法律法规之间的主要区别，并分析了《支付服务法案》对新加坡的支付体系和数字货币带来的影响。本文的结论是：《支付服务法案》整合并改进了现行法律法规，其监管范围更加广泛，对于完善新加坡在支付领域的监管政策有非常重要的意义；《支付服务法案》将支付型数字货币纳入监管，交易所等服务商必须按照监管要求申请相关牌照，改变了支付型数字货币缺乏监管的现状；《支付服务法案》颁布后，受到明确且稳定的政策吸引，预计会有越来越多的数字货币服务商到新加坡开展业务，有利于新加坡数字货币行业的快速发展，这对于整个区块链行业的发展也会起到促进作用。关键词：支付服务法案，数字货币，监管
2019 年 1 月，《支付服务法案》（PSA，Payment Service Act）通过新加坡国会审议，被正式立法，并将于 2020 年 1 月 28 日起正式实施。《支付服务法案》会对新加坡的支付体系和数字货币带来重要影响。
一、现行支付体系的监管
（一）法律基础
《支付服务法案》的开头提到，这个法案将取代《货币兑换和汇款业务法》（MCRBA，Money-changing and Remittance Businesses Act）和《支付体系监督法》（PSOA，Payment Systems (Oversight) Act），并对一些其它与支付相关的法案进行修正。MCRBA 和 PSOA 是新加坡现行支付体系的法律基础。其中，MCRBA 主要针对开展汇款业务的机构设立了牌照等监管要求；PSOA 主要针对储值类支付工具（SVF，Stored Value Facility）、指定支付系统（DPS，Designated Payment Systems）设立了相关监管要求。
汇款业务受到 MCRBA 的监管。汇款业务是指服务商接受客户的资金，并将资金转交给居住在新加坡以外的国家或地区的人。提供汇款业务的服务商必须持有有效的汇款牌照。需要指出的是，MCRBA 中没有对电子货币给出相关监管要求。
储值类支付工具受到 PSOA 的监管。SVF 是指一种除现金之外的支付工具，可以是物理形态或电子形态，用户或持有人通过购买或其它方式获得，用于支付商品或服务的费用，可支付的费用不能超过 SVF 中条款所规定的最大值。
指定支付系统受到 PSOA 的监管。DPS 是指关系到金融系统稳定和公众信心的重要支付系统。DPS 由新加坡金融管理局（MAS，Monetary Authority of Singapore）指定，并需要定期披露支付系统的持股情况、交易情况、结算情况和审计情况等信息。同时，MAS 有权对 DPS 实施准入、变更、暂停或退出等操作。
（二）监管机构
新加坡金融管理局成立于 1971 年，是新加坡行使中央银行职能的金融管理机构，同时兼有金融调控与金融监管两大职能。MAS 的主要职责包括根据国家经济发展情况制定和实施金融货币政策，运用外汇市场等工具保持本币稳定、控制通货膨胀，根据相关法律对银行、证券和保险行业进行监管等。MAS 是支付体系的监管主体，负责制定和推动出台支付领域相关监管政策。同时，MAS 还是新加坡商业银行的结算代理机构。
（三）对数字货币的监管 在新加坡，数字货币主要被划分为证券型、支付型和功能型，对不同类型的数字货币实施的监管政策有很大区别。
证券型数字货币受到新加坡金融管理局的监管，并且证券型数字货币的发行、销售和交易需要遵守现有的新加坡《证券及期货条例》（SFA，Securities and Futures Act）。2017 年 11 月，新加坡金融管理局发布了《数字货币发行指南》，详细规定了新加坡对首次代币发行的具体要求。目前，支付型数字货币没有专门的监管法规；功能型数字货币则没有被新加坡监管部门纳入监管体系，只需要遵守反洗钱（AML，Anti-Money Laundering）等普适性要求。
二、《支付服务法案》简介
近年来，随着科学技术的发展和数字货币等新生事物的不断涌现，在支付领域存在的潜在风险已经超出当前政策的监管范围。2017 年 11 月，MAS 在拟定支付框架（PPF，Proposed Payment Framework）的基础上，提出制定新的支付服务法案（PSB，Payment Service Bill），并公开征求意见。2019 年 1 月，PSB 通过新加坡国会审议，被正式立法，并被命名为《支付服务法案》（PSA）。《支付服务法案》包括两套平行的监管框架。「指定制度」主要针对大型支付系统，与 PSOA 中的指定支付系统类似，MAS 可以指定某一受监管的支付系统以保持金融稳定和维护公众信心。「牌照制度」则是为了更灵活地响应市场变化而设置的监管框架。
（一）服务种类
《支付服务法案》将账户发行服务、国内汇款服务、跨境汇款服务、支付型数字货币服务、电子货币发行服务、商家收单服务以及货币兑换服务纳入监管范围，服务商可以选择提供其中一种或多种服务。
1、账户发行服务（account issuance service）
账户发行服务是指向在新加坡的任何人提供发行支付帐户、或者运营任何与支付帐户所需业务相关的服务，例如将资金存入或取出支付账户（不包括国内汇款和跨境汇款）。
2、国内汇款服务（domestic money transfer service）
国内汇款服务是指提供新加坡本地的资金汇款服务。国内汇款服务中汇款人和收款人都在新加坡，且都不是金融机构。服务商接收汇款人的资金，并执行或安排执行汇款交易，包括通过支付帐户执行的支付交易、通过支付帐户进行直接借记服务、通过支付帐户进行信用交易服务等。
3、跨境汇款服务（cross-border money transfer service）
跨境汇款服务是指提供新加坡与其它国家或地区之间的进出汇款服务。服务商接收汇款人的资金，并执行或安排执行向新加坡境外用户的汇款交易，或者服务商为新加坡境内的任何人从境外收取汇款。
4、支付型数字货币服务（digital payment token service）
支付型数字货币服务主要包括两类，一是提供与支付型数字货币交易相关的服务，二是为支付型数字货币交易提供便利的任何服务。《支付服务法案》对支付型数字货币的定义如下：
支付型数字货币是指价值的数字表示，并且需要满足以下条件：这个价值表示为一个单位；不以任何货币计价，发行人也不能将它与任何货币锚定；已经成为或打算成为公众或部分公众接受的交换媒介，用来支付商品或服务、清偿债务；以电子形态进行转移、储存或交易；满足 MAS 规定的其它特征。
5、电子货币发行服务（e-money issuance service）
电子货币发行服务是对任何人发行电子货币，并允许其进行支付交易。《支付服务法案》对电子货币的定义如下：
电子货币是指任何以电子形态储存的货币价值并且需要满足以下条件：以某种货币计价，发行人可以将电子货币与其它货币进行价值锚定；已预先付款，以便用户进行支付交易；支付的对象不能是电子货币的发行人；电子货币代表一种发行人的债权。
6、商家收单服务（merchant acquisition service）
商家收单服务是指服务商根据与商家之间的合同，为商家接收和处理支付交易。在商家收单服务中，商家在新加坡注册成立或经营业务，或者服务商与商家在新加坡签订合同。
7、货币兑换服务（money-changing service）
货币兑换服务是指服务商提供与买卖外币相关的服务。
（二）牌照申请
服务商会根据自身的业务模式与上述 7 中服务之间的关系进行牌照申请，目前有货币兑换牌照（Money-Changing）、标准支付机构牌照（Standard Payment Institution）和大型支付机构牌照（Major Payment Institution）。
货币兑换牌照仅限于货币兑换服务，适用于提供货币兑换的服务商。因业务自身的商业规模较小，涉及的风险也较低，MAS 主要监管服务商的洗钱和恐怖主义融资风险。标准支付机构牌照适用于上述 7 种服务任意组合而成的商业模式，但对业务金额总量有所限制，申请要求较低，服务商受到的监管程度也较低。大型支付机构牌照适用于那些超过「标准支付机构」牌照所设额度的所有业务，因涉及的金额更大、风险更高，所以受到最严格的监管，大型服务提供商可以申请使用。如果未来的业务需求有改动，持牌人可以申请变更牌照，以便能在新的业务运行时符合支付服务或者牌照的要求。
MAS 宣布将于 2020 年 1 月 28 日起正式实施《支付服务法案》，并规定所有服务商按时提供牌照申请备案文件。同时，MAS 也对服务商的申请资格给出具体要求，包括公司主体与管理人员结构、行业竞争力、办公室或注册地址、基础资本金、担保金和审计情况等。
三、《支付服务法案》带来的变化
《支付服务法案》实施之后会，新加坡对支付体系和数字货币的监管会发生下列主要变化。第一，《支付服务法案》整合和改进了现行的《货币兑换和汇款业务法》和《支付体系监督法》，指定制度和牌照制度这两套平行的监管框架也参考了现有的监管思路。不同的是，《支付服务法案》的监管范围更加广泛，将国内汇款服务、商家收单服务、支付型数字货币服务等纳入监管。
第二，国内汇款服务和跨境汇款服务会有效替代 MCRBA 对汇款业务的监管。需要指出的是，MCRBA 中并没有对国内汇款进行监管，但国内汇款服务需要遵守《支付服务法案》的监管要求。
第三，电子货币发行服务将有效地取代 PSOA 对 SVF 的监管。从前文的定义中可以看出，SVF 和 e-money 有相似之处也有明显的区别。SVF 和 e-money 都可以是以电子形态储存的货币价值，并且有预先付款，但 e-money 中没有规定对商品或服务的支付。举例来说，如果商家将这个以电子形态储存的价值送给用户，那么从定义来看，它属于 e-money 但不属于 SVF。
第四，从事支付型数字货币服务商（如数字货币交易所、钱包和 OTC 平台等）将会受到监管，必须按照 MAS 的要求申请相关牌照并遵守反洗钱和反恐融资（CFT，Combating Financial Terrorism）等要求。需要注意的是，《支付服务法案》对支付型数字货币的定义中要求不能锚定任何货币，因此类似 Libra 等稳定币不在这一类监管范围。
第五，受《支付服务法案》保护的支付机构的门槛将会降低，每日平均浮动金额从 3000 万新元降至 500 万新元。这意味着如果每日平均浮动金额超过 500 万新元，支付机构持有的任何电子货币都将得到全面保障。如果平均每日浮动金额不超过 500 万新元，支付机构持有的电子货币不会得到全面保障，支付机构需要向消费者做出适当的信息披露。降低门槛意味着受保障的支付机构的数量将会增加，但这些支付机构必须满足合规要求。小型支付机构不会得到保障，但受到的合规要求较少，不会因过度监管而阻碍其业务发展。
第六，《支付服务法案》对于支付体系中存在主要风险采取了防控措施，主要包括对客户资金损失的防控，对洗钱、恐怖主义融资风险的防控，对技术风险的防控和解决不同支付方案之间缺乏互操作性的问题。
四、思考和建议
新加坡政府把金融作为经济发展的重要支柱，实行积极开放和鼓励发展的政策。在监管方面注重理念创新，敢于尝试和接纳新生事物，释放企业的积极性和创新精神。MAS 精心设计了 PSA，平衡监管和创新之间的关系，尽可能全面地监管和保护服务商、项目方和投资者。对于服务商，《支付服务法案》要求所有在新加坡实际开展业务的服务商申请牌照。因此，无论是准备进入还是已经进入新加坡市场的服务商，都需要重新认真审视自己提供的产品和服务，并且严格按照要求申请牌照。新加坡监管部门对于反洗钱和反恐融资非常重视，服务商需要定期向 MAS 提交相关报告。PSA 为服务商提出了明确而详细的要求，便于服务商开展业务，正规服务商对《支付服务法案》肯定持有拥护态度。
对于项目方，新加坡监管部门的态度一直是非常友好，鼓励创新和合作。MAS 推出了「沙盒制度」，旨在为项目方创新提供一个良好的环境，在一定程度上放松监管要求。《支付服务法案》将支付型数字货币纳入监管，但对功能型数字货币并没有做出要求。
对于投资者，MAS 并没有做出限制，但会做出风险提示，并加强公众的金融教育，确保公众意识到数字货币的风险。《支付服务法案》会通过对客户资金损失的防控和解决不同支付方案之间缺乏互操作性的问题，来保护投资者的资金安全并改善用户体验。
《支付服务法案》填补了新加坡在诸多支付服务场景的监管空白，对于支付型数字货币等新生事物的有了明确的监管要求，这对于完善新加坡在支付领域的监管政策有非常重要的意义。监管政策是决定区块链行业发展方向的重要因素。区块链行业仍然属于一个新兴行业，政府对区块链技术不应过度监管以防扼杀创新，相对温和的监管会给区块链技术发展带来空间。《支付服务法案》颁布后，受到这个明确且稳定的政策吸引，预计未来会有越来越多的数字货币服务商到新加坡开展相关业务，有利于新加坡数字货币行业的快速发展，这对于整个区块链行业的发展也会起到促进作用。