孙天琦：从跨境角度谈数字货币及跨境金融服务监管

在中国跨境数字货币的使用要坚持两点原则：第一，数字货币包括Libra是可以跨境自由流动的，而人民币还没有完全可自由兑换，所以我们必须要把这些数字货币看成是外币。它的兑换、使用必须要完全遵守我们的外汇管理框架。第二，在境内必须要坚持法定货币是本币人民币，境内交易计价结算不能被其他货币所替代。否则，就禁止。

关于数字货币，新兴市场国家必须要搞清楚几点：一是许多新兴市场国家都有外汇管制，对这些国家而言，愿不愿意为了这些数字货币、为了Libra而在当前就改变它的外汇管理框架；第二，如果不改变外汇管理框架，非数字货币、传统货币必须遵守外汇管理框架，是不是就可以对数字货币网开一面，这是否可行？第三，允不允许出现一种货币对它的法定货币出现境内货币替代？

目前Fintech的发展使得跨境金融服务越来越活跃，Fintech的发展可以促进一个国家金融市场的开放、创新和发展，但是也带来了跨境非法金融活动，需要引起大家高度关注。跨境金融服务监管应从以下方面着手：一是开展跨境金融服务必须要持牌经营，二是金融牌照必须有国界，三是打击跨境非法金融服务也需要国际监管合作。

诚信应该成为数字金融创新的基本信条。新的技术到底是“良药”还是“毒品”，需要大家共同努力，让它向着“良药”的方向发展。]

在座各位专家从技术的角度分析了数字货币Libra，我结合自己的工作从跨境的角度来谈谈个人的看法。

我在CF40伊春论坛期间也参与了这个主题，涉及跨境的数字货币要做到以下两点：第一，数字货币包括Libra是可以跨境自由流动的，而人民币还没有完全可自由兑换，所以我们必须要把这些数字货币看成是外币。它的兑换、使用必须要完全遵守我们的外汇管理框架。第二，在境内必须要坚持法定货币是本币人民币，境内交易计价结算不能被其他货币所替代。这两点如果做不到，就禁止使用。

对于数字货币，其他国家都是什么的态度？

从新兴市场国家来看，目前很多新兴市场国家对Libra持比较开放和比较支持的态度。当然，如果一些新兴市场国家、欠发达国家本质上已经非常美元化了，用不用Libra对他们而言也无所谓，所以他们的态度相对来说比较开放。

我个人认为，对于新兴市场国家而言，必须要搞清楚几点内容。

第一，许多新兴市场国家都有外汇管制，对这些国家而言，愿不愿意为了数字货币、为了Libra而在当前就改变它的外汇管理框架。对这些国家而言，外汇管理框架、货币可兑换的进程是和它的经济发展、金融市场发展和成熟度、司法体系监管体系成熟度相对应的。和发展阶段相对应，他们所采取的外汇管理的框架、本币的可兑换进程往往就会相伴产生一些监管方面的要求。这些要求或多或少会导致跨境资金转移困难、成本高等问题在市场上反映出来。

第二，如果不改变外汇管理框架，非数字货币、传统货币必须遵守外汇管理框架，是不是就可以对数字货币网开一面，这是否可行？

第三，新兴市场国家要考虑清楚，允不允许出现一种货币对它的法定货币形成现境内货币替代？即出现一定程度的Libra化？有人认为Libra化是美元化，也有人认为它不一定是美元化，但都有一个是不是允许境内的法定货币被其他货币一定程度替代的问题，这是新兴市场国家要考虑清楚的。

如果这些新兴市场国家、欠发达国家还是选择遵守现行的外汇管理框架，货币可兑换进程还是要审慎推进这样的一个政策方向。现在应该加强的工作是严厉打击打着数字货币旗号进行的一些非法的跨境资金转移，因为这部分的资金转移已经在冲击其外汇管理框架和监管要求。以Libra为例，它要落地实行就不仅仅要获得美国监管当局的同意，也必须要获得其他各国监管当局、外汇管理部门的同意。

发达国家基本不存在外汇管制政策问题，货币是完全可自由兑换的，跨境流动也是非常自由的，资金跨境方面主要关心的就是“三反”的问题。这也适用于对数字货币的监管，从美国、德国、法国的监管部门来看，“三反”问题是他们关注的首要问题，接下来就是个人隐私保护、消费者保护等。

从对新兴市场国家和发达国家的分析来看，我猜测下一步数字货币在跨境环节初期的生存空间可能真的就是小额的跨境资金转移，也就是“侨汇”（remittance）。就“侨汇”本身而言，小额跨境汇款成本比较高。最近几年在全球严格“三反”的要求下，尤其是在美国等发达国家高额的罚款威慑之下，一些大的国际商业银行切断了和非洲、亚洲等一些欠发达国家金融机构的代理行和被代理行关系，出现了G20关注的“去风险（de-risking）”问题。这些大行和欠发达地区的小行切断了代理行和被代理行关系之后，向这些欠发达国家进行跨境小额汇款就变得更加困难了。由此导致了“去风险”的问题，G20也在高度关注。要解决这个问题，使得数字货币Libra在这个领域有生存空间，关键在于能不能解决跨境小额汇款背后的“三反”问题，能否解决AML、KYC\KYCC问题。

和数字货币间接相关的另外一个问题，是数字技术Fintech的发展使得跨境金融服务越来越活跃。数字技术Fintech的发展可以促进一个国家金融市场的开放、创新和发展，但是也带来了跨境非法金融活动。这是各国尤其是新兴市场国家需要高度关注的问题。

目前在我国出现了境外机构基于境外金融牌照、非法为我国境内居民提供外汇保证金交易、比特币交易、ICO交易、跨境炒股、炒期货、炒贵金属、支付、开户、财富管理服务，以及跨境销售投资类保险产品等非法跨境金融活动。

截至2019年9月底，国家外汇管理局与境内外行政和监管部门合作，通过封堵、关停、处罚等多种方式，处置境内外非法外汇保证金交易平台2006家。其中，关闭1952家，约谈清退45家，移交公安机关9家。

这种形态的产生让我们思考的是什么呢？数字技术发展之后，服务贸易的跨境交付模式的形态发展会越来越快，即金融机构在一个国家，消费者和投资者在另外一个国家，这种服务形态会越来越多。对此，应从以下方面进行监管：

第一，开展跨境金融服务必须要持牌经营，必须要拿到金融牌照。

第二，金融牌照必须有国界，不能拿A国的牌照到B国提供金融服务。按照中国的《广告法》，发布的广告涉及内容如果是要取得许可的，如果在我国没有牌照，拿着外国的牌照在我国开展金融服务就是“无证驾驶”，就是一种非法的金融服务。因此，这些公司在境内投放的各种金融广告也都是非法广告。

第三，打击跨境非法金融服务也需要国际监管合作。我们发现最新的案例是在A国拿到牌照，B国上市，专门为中国老百姓提供跨境金融服务。对于他拿到牌照的国家来说，在那里没有任何业务，对他上市所在的国家来说，仅仅提供了一个上市融资场所，对于我们来说，我们只能看到它的网站，想找人都找不到。监管合作方面，我们和澳大利亚、英国、中国香港等监管部门都在建立紧密关系，取得了很好的成效，正在推进下一步法律文件交换、证据提供等合作行动。

在国际监管合作方面，实践中遇到的最基本的有两个问题：

一是各个国家准入标准不一的问题，有的国家准入严格，有的国家准入宽松。我们看到有一些公司在中国境内凭它的资质、诚信根本拿不到金融牌照，但是这些公司在境外可以拿到牌照，拿到牌照之后建立一个数字平台就开始给境内提供金融服务。在市场准入环节，能不能建立一个国家与国家之间的协调机制？

二是其他国家的监管部门能不能提这样一个要求，即本国的持牌机构拿本国的金融牌照不能给其他国家提供金融服务。

对于我国而言，监管部门一定要守土有责，推动金融开放必须坚定，这毋庸置疑，但是当中一定要强调提供跨境金融服务要持牌经营。牌照是有国界的，不能出现非法的跨境金融服务之后就说“不归我管，法规规定我只管境内主体，境外主体非法提供不在我的职责范围之内。”或者说“牌照不是我发的，不归我管。”对于跨境金融服务的监管，中央一直提的功能监管一定要落地，跨境无照驾驶的金融服务一定要严厉打击。

我上周参加了华盛顿了一个金融监管的会议，有40多个国家参加。其中一天专门讲了Fintech，数字货币也是大家比较关注的话题。几个主要的国家强调他们在这个领域监管理最重要的一点就是诚信。几个国家都谈到了诚信、公平、竞争、活力等等，但“诚信”是共性的目标。诚信，也应该成为我们数字金融创新的基本信条。

在两个月之前的一个交流活动中，我和获得诺贝尔和平奖的尤努斯先生进行了交流。在谈到对技术在金融发展创新中的作用有什么看法时，尤努斯举了一个例子，他说：有需求就必须满足吗？比如人们有对毒品的需求，你是否要满足他的需求？金融部门很多人对太高技术的追求是否等同于“吸毒”？

区块链等这些创新是“良药”还是“毒品”？2016年在外滩的一次区块链会议上，当时我讲了三句话，今天依然适用：一、不要炒作区块链这个概念；二、不能披着区块链这个外衣做非法活动，做非法金融活动；三、真正要想获得市场空间，这个技术必须从现在经济金融的痛点上、从服务实体经济过程中找到自己的市场所在。比如，这个技术是否可以对贫困人口的脱贫起到帮助作用？能否对解决中小企业融资难问题起到作用？能否对建立更好的征信体系起到作用？新的技术到底是“良药”还是“毒品”，需要大家共同努力，让它向着“良药”的方向发展。

本文来源于“财新网”，作者为国家外汇管理局总会计师，本文为作者10月27日在外滩金融峰会上的讲话。